Tulisan asli dibuat oleh Siti Rakhma Mary Herwati, Ketua Bidang Manajemen Pengetahuan YLBHI dan dipresentasikan dalam Media Briefing di Komnas HAM untuk penundaan RUU Pertanahan. Sejak penulisan, redaksi telah meminta izin untuk melakukan pembaruan dan penyingkatan isi kajian Tim YLBHI di bawah ini.

Carut marut pengaturan agraria di Indonesia terus berkelanjutan. DPR atas dorongan utama Kementerian Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional berencana mengesahkan RUU Pertanahan. Sejak DPR menyampaikan RUU Pertanahan kepada Presiden pada 18 Maret 2016, RUU ini mulai dibahas secara pasang surut. 6 April 2016, Menteri ATR/BPN ditunjuk sebagai koordinator. 20 Mei 2016, Presiden Joko Widodo mengeluarkan amanat perihal penunjukan wakil pemerintah. 18 Juli 2016, DPR RI menyerahkan naskah akademik dan RUU Pertanahan kepada pemerintah. 22 Desember 2016, dimulailah Rapat Kerja dengan Komisi II DPR RI tentang RUU tentang Pertanahan. 22 Februari 2017 dilakukan Rapat Kerja lanjutan dengan Komisi II DPR RI tentang RUU Pertanahan dan rapat-rapat selanjutnya sampai 2019.

Pemerintah menargetkan pembahasan RUU Pertanahan selesai pada September 2019. Namun, karena ada permintaan langsung dari Presiden Joko Widodo pada 26 September 2019, DPR dan Pemerintah menunda pengambilan keputusan tingkat I terhadap RUU Pertanahan.

Pandangan YLBHI

Dalam pandangan YLBHI, RUU yang dimaksudkan untuk melengkapi UUPA ini tidak layak untuk disahkan. Ada berbagai macam persoalan mengenai pengelolaan lahan di Indonesia. Salah satu masalah mendasar adalah ketimpangan penguasaan struktur agraria dan banyaknya konflik agraria di seluruh nusantara yang diakibatkan oleh perampasan- perampasan lahan masyarakat untuk pembangunan perkebunan, industri kehutanan, pertambangan, Taman Nasional, dan pembangunan infrastruktur. Berdasarkan Laporan Akhir Tahun dan HAM YLBHI 2018 tercatat 300 kasus konflik agraria di semua sektor tersebut di 16 provinsi yang ditangani 15 kantor-kantor LBH dan YLBHI. Terdapat banyak masalah lanjutan dari kasus-kasus konflik agraria tersebut, seperti hancurnya ruang hidup, rusaknya lingkungan, penyiksaan, pembunuhan, kriminalisasi, dan berbagai macam pelanggaran HAM lainnya. Pendeknya, ruang hidup masyarakat sudah morat marit dan butuh ratusan atau ribuan tahun untuk kembali seperti semula.

Masalah ini mestinya diurai dengan menemukan akar konflik dan mencari penyelesaiannya dengan bersandarkan pada nilai-nilai hak asasi manusia dan keberpihakan pada masyarakat korban. Perampasan-perampasan ruang hidup masyarakat pada masa lalu yang tak terselesaikan masih ditambah dengan perampasan-perampasan serupa pada masa kini. Yang membedakan hanyalah rezimnya.

Selama ini, konflik-konflik agraria tersebut tak terselesaikan secara menyeluruh. Sebabnya adalah tidak adanya lembaga pemerintah yang melaksanakan kewajibannya dengan benar, keberpihakan pemerintah kepada pemilik modal, dan masyarakat yang tidak dilibatkan dalam proses penyelesaian konflik. Pengaduan dan protes-protes masyarakat ke instansi-instansi seperti Kantor BPN/Kementerian ATR, KLHK, Kementerian ESDM, Kementerian BUMN tak banyak berguna. Sebabnya, karena instansi-instansi tersebut terlibat sebagai pelaku dalam kasus-kasus konflik agraria.

Konflik agraria dengan perusahaan-perusahaan perkebunan menjadi yang tertinggi ditangani LBH Indonesia. YLBHI-LBH telah mempermasalahkan pengaturan tentang HGU dalam UUPA yang tidak memberikan batasan luasan penguasaan lahan maksimum kepada pemegang haknya. Demikian juga tidak terbukanya informasi mengenai HGU, sehingga masyarakat korban kesulitan mengurus tahapan-tahapan advokasi kasus karena disembunyikannya dokumen HGU oleh pemerintah. Selain itu, tingginya penggusuran di perkotaan menuntut pemerintah memikirkan kembali perlindungan terhadap hak-hak masyarakat miskin perkotaan atas tanah dan tempat tinggalnya.

RUU Pertanahan ini tidak melulu melengkapi UUPA, tetapi merevisi UUPA. Istilah “melengkapi” hanyalah kamuflase atas keinginan terselubung mengganti pasal-pasal UUPA, utamanya pengaturan mengenai hak atas tanah.

Bagian konsideran RUU ini sudah mereduksi filosofi dasar “agraria” dengan menyamakannya dengan “pertanahan”. Dalam UUPA, agraria diartikan tidak hanya terbatas pada tanah, tetapi meliputi ruang di atas tanah dan yang ada di bawah tanah. Sedangkan pengaturan lebih lanjut terdapat dalam UU Penataan Ruang, UU Sumber Daya Air, UU Penerbangan, UU Pertambangan dan Energi dan sebagainya.

RUU ini membuka pintu yang lebar bagi korporasi untuk menguasai tanah melalui Lembaga Pengelola Tanah maupun Hak Pengelolaan. Perancang Undang-undang membuat seolah-olah ada masyarakat adat yang perlu dilindungi di dalam UU ini, maka diberikanlah hak ulayat kepada masyarakat adat yang ditetapkan melalui Perda. Sementara itu pemerintah memberikan Hak Pengelolaan kepada korporasi dengan kewenangan sangat besar untuk melakukan tindakan hukum di atas Hak Pengelolaan tersebut termasuk memberikan HGU di atasnya.

Masalah ini mestinya diurai dengan menemukan akar konflik dan mencari penyelesaiannya dengan bersandarkan pada nilai-nilai hak asasi manusia dan keberpihakan pada masyarakat korban.

Tidak Diakuinya Hak Membuka Tanah

Kasus-kasus struktural utamanya sengketa lahan perkebunan dan kehutanan antara masyarakat lokal atau masyarakat adat melawan perusahaan perkebunan atau kehutanan terjadi karena lahan-lahan hasil membuka hutan masyarakat diklaim oleh perusahaan. Dalam UUPA, hak membuka tanah termasuk hak atas tanah sebagaimana pasal 16 ayat 1.

Hak membuka tanah menjadi argumentasi dan basis klaim masyarakat meminta kembalinya hak atas tanah dalam konflik agraria. Tetapi dalam pasal 16 RUU ini, hak ini dihilangkan dan yang digolongkan sebagai hak atas tanah hanyalah Hak Milik, Hak Guna Bangunan, Hak Guna Usaha, dan Hak Pakai.

Terjadinya Hak Milik

Menurut UUPA, ada tiga cara terjadinya Hak Milik, yaitu: menurut hukum adat, karena penetapan pemerintah, dan ketentuan Undang-undang. Sementara dalam pasal 19, Hak Milik hanya terjadi karena penetapan pemerintah. Dalam penjelasan pasal 22 UUPA, cara terjadinya Hak Milik menurut hukum adat ialah pembukaan tanah. Cara-cara itu dia tidak terjadi hal-hal yang merugikan kepentingan umum dan Negara. Penghapusan cara terjadinya hak milik dalam pasal 19 RUU ini segaris dengan penghapusan jenis hak atas tanah, yaitu hak membuka tanah yang ada dalam UUPA.

Lembaga Pengelolaan Tanah/Bank Tanah

Ada beberapa pasal yang secara terang menunjukkan nafsu investasi dalam RUU Pertanahan. Pertama, pemberlakuan Lembaga Pengelola Tanah. Dalam naskah RUU versi Juni 2019, Lembaga Pengelola tanah bernama Bank Tanah. Selain dijelaskan definisinya dalam Ketentuan Umum, Bank Tanah juga diatur dalam satu bagian tersendiri yang terdiri atas 6 pasal. Di dalamnya mengatur kewenangan untuk menerima Hak Pengelolaan, setingkat dengan instansi pemerintah, Pemerintah Daerah, dan BUMN/BUMD.

Setelah dikritik masyarakat sipil secara luas, penyusun RUU kemudian mengubah nama Bank Tanah menjadi Lembaga Pengelolaan Tanah. Tetapi maksudnya dan kewenangannya sama.

Di balik rencana mengadakan Bank Tanah/Lembaga Pengelolaan Tanah itu adalah keinginan pemerintah membangun proyek-proyek infrastruktur.

Menurut Sofyan Djalil, Bank Tanah akan digunakan untuk mencegah aksi spekulan tanah yang berlebihan karena banyaknya tanah yang menganggur dan tidak jelas kepemilikannya.

Bank Tanah akan menginventarisasi lahan di seluruh Indonesia dengan tiga mekanisme. Pertama, lahan-lahan milik instansi pemerintah yang menganggur. Kedua, menghimpun lahan yang telah berubah status dari HGU menjadi HGB. Dalam mekanisme ini, tanah yang “menganggur” karena perubahan rencana tata ruang wilayah akan diinventarisasi menjadi aset Bank Tanah. Sedangkan mekanisme ketiga adalah pembebasan atau pembelian fungsi lahan. Melalui mekanisme ini, Bank Tanah bisa membeli lahan melalui anggaran yang disiapkan dalam APBN atau investasi swasta maupun penerbitan surat utang untuk kemudian diperuntukkan fungsi strategis seperti industri dan infrastruktur.

Bank Tanah bisa menjual tanah kepada pengembang dengan harga rendah karena bantuan pendanaan dari perjanjian dengan industri finansial maupun subsidi yang sedang diwacanakan supaya harga tanah tidak terus naik. Adapun sasaran lahan untuk Bank tanah adalah tanah-tanah terlantar yang jumlahnya sekitar 400 ribuan hektar.

Dalam draft terbaru, pemerintah masih kebingungan dalam merumuskan Lembaga Pengelolaan Tanah. Ketika dalam draft terdahulu Bank Tanah bertanggung jawab kepada Menteri, dalam draft terbaru tidak diketahui lagi kepada siapa Lembaga Pengelolaan Tanah ini bertanggung jawab.

Setelah dikritik masyarakat sipil secara luas, penyusun RUU kemudian mengubah nama Bank Tanah menjadi Lembaga Pengelolaan Tanah. Tetapi maksudnya dan kewenangannya sama.

Hak Pengelolaan (HPL)

Secara konseptual, Hak Pengelolaan kewenangan negara yang diturunkan dari hak menguasai negara. Meski tidak ditemukan di dalam UUPA, tapi Hak Pengelolaan ada. Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi No. 001-021-022/PUU-1/2003 tentang Pengujian UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, negara mempunyai wewenang yang disebut regelendaad, bestuursdaad, beherensdaad dan toezichthoudensdaad yakni mengatur, mengurus, pengelola dan mengawasi. Fungsi pengaturan lewat ketentuan yang dibuat oleh legislatif dan regulasi oleh eksekutif, fungsi pengurusan dengan mengeluarkan atau mencabut ijin, fungsi pengelolaan dilakukan alam untuk sebesar besar kemakmuran rakyat, dan fungsi pengawasan adalah mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaannya agar benar benar untuk sebesar besar kemakmuran rakyat.” Maka, kewenangan negara ditekankan untuk mengatur sumber daya alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Hak Pengelolaan diberikan kepada kepada badan hukum-badan hukum secara ‘gelondongan’ (bulat utuh). Penerima HPL dapat melakukan kontrak kepada pihak ketiga dengan cara memanfaatkan sebagian atau seluruh tanahnya untuk kegiatan/peruntukan lain. Dalam RUU ini, pengaturan mengenai Hak Pengelolaan terdapat dalam satu bagian sendiri di Bagian Ketujuh Pasal 41-44. RUU ini memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada Badan Hukum termasuk Bank Tanah untuk menguasai tanah dengan Hak Pengelolaan. Jika sebelumnya UUPA hanya mengatur pemberian HGU di atas tanah negara bebas, di RUU ini HGU dapat diberikan di atas tanah HPL. Padahal HGU dapat diberikan total selama 90 tahun. Setelah HGU berakhir, status tanah akan kembali ke Hak Pengelolaan di bawah penguasaan badan hukum pemegang HPL tersebut.

Tentang HGU

Hak Guna Usaha dalam UUPA adalah salah satu yang dimasalahkan. Lahan-lahan perkebunan berstatus HGU banyak tersangkut konflik dengan masyarakat lokal maupun masyarakat adat. RUU ini memberikan keistimewaan pada Hak Guna Usaha dan pemegangnya.

Jika tanah Hak Milik yang tidak dikuasai, digunakan dan dimanfaatkan oleh pemegang haknya, dan dimanfaatkan oleh pihak lain secara itikad baik mengakibatkan hak milik hapus dan tanahnya menjadi tanah yang dikuasai langsung oleh negara serta dapat diajukan permohonan oleh pihak yang menguasai (pasal 21), hal yang sama tidak dinyatakan dalam pengaturan mengenai HGU.

Perpanjangan HGU

Pemerintah memandang HGU yang sudah diberikan selama 35 tahun untuk Badan Hukum dapat diperpanjang lagi selama 35 tahun. Perpanjangan yang kedua dapat diberikan untuk jangka waktu 20 tahun. Sehingga total penguasaan lahan perusahaan dengan HGU adalah: 35+35+20= 90 tahun. Semua dengan mempertimbangkan jenis investasi dan daya tarik investasi. Artinya, pemerintah memanjakan investor untuk terus mengusahakan tanah dengan HGU. Pemberian perpanjangan menutup kemungkinan masyarakat lokal atau masyarakat yang membutuhkan lahan memperoleh hak atas tanah dan menutup peluang penyelesaian konflik agraria.

Pemberian HGU juga dimungkinkan terjadi di atas HPL. Padahal berdasar UUPA, HGU diberikan di atas tanah negara. Ini bertentangan dengan UUPA.

Perluasan Hak Pakai

Dalam RUU ini, Hak Pakai diperluas sehingga dapat dipakai untuk usaha perkebunan seperti HGU. Selain itu secara total jangka waktu Hak Pakai adalah 65 tahun (25+20+20). Sama seperti Hak Guna Usaha, perpanjangan tersebut diberikan dengan alasan daya tarik investasi.

Pembatasan Luas Tanah

Pasal tentang pengecualian batas maksimum penguasaan dan pemilikan tanah karena skala ekonomi (kemampuan seseorang atau badan hukum untuk mengusahakan tanah secara efektif dan efisien -red) tetap bertahan dalam draft versi Juni 2019 dan 1 September. Jika pada draft Juni terdapat ketentuan tentang batas maksimum luas lahan HGU dan HGB, pada draft 1 September, ketentuan tersebut dihapus. Padahal pembatasan hak perlu diatur dalam Undang-undang.

Perpanjangan Hak Atas Tanah

Jika sebelumnya, perpanjangan hak atas tanah harus dilakukan 2 (dua) tahun sebelum berakhirnya hak atas tanah, dalam draft 1 September, perpanjangan harus dimohonkan 5 (lima) tahun sebelum jangka waktu hak atas tanahnya berakhir. Hal ini merupakan keuntungan bagi pengusaha pemegang HGU. Jika pemegang HGU menelantarkan tanahnya atau tanahnya berkonflik dengan masyarakat, maka masyarakat akan menunggu lama, bahkan tertutup aksesnya atas lahan tersebut.

 

Hak Atas Tanah Di Atas dan Bawah Lahan

Keberpihakan kepada korporasi terlihat dengan dimungkinkannya pemegang hak atas tanah sekaligus mendapatkan penguasaan atas ruang di atas dan di bawah lahan tersebut. RUU ini hendak mengatakan bahwa pemilik hak atas tanah juga menguasai ruang di atas dan di bawahnya. Hal ini diawali dengan pernyataan umum dalam pasal 10 ayat 1, pengecualian pada ayat 2, dan pemberian hak atas tanah pada ruang di atas dan di bawahnya.

Dengan ketentuan di atas, para pemodal yang bergerak di bidang ekstraktif macam perkebunan dan kehutanan, akan mendapat keuntungan berlipat-lipat, selain mendapatkan kekuasaan mengesploitasi juga memiliki hak atas tanahnya sekalian. Hal ini bertentangan dengan prinsip-prinsip UUPA dan peraturan-peraturan lain di bawahnya yang memisahkan penguasaan dan pemilikan tanah dengan ruang di bawahnya. Maka, korporasi akan mendapat keleluasaan penuh mengelola suatu wilayah dalam tata ruang yang sudah ditentukan, seperti negara dalam negara.

Dalam draft versi Juni terdapat keterangan Panja bahwa yang dimaksud “Tanah yang berada pada ruang atas” termasuk di dalamnya bidang yang terbentuk berdasarkan usaha manusia atau rekayasa teknologi seperti jembatan, rel kereta, jalan layang.

Penghilangan Hak Milik Tanah Adat

Ketentuan dalam pasal 101 ayat 3 berupaya menghilangkan hak masyarakat adat atas tanah. Tidak semua orang mengetahui informasi dan tata cara pendaftaran tanah. Tak semua tanah bekas milik adat juga dikuasai secara fisik dalam waktu tertentu. Maka, memaksa masyarakat untuk mendaftarkan tanah dalam waktu dua tahun dan menetapkannya sebagai tanah negara setelah itu disamakan dengan merampas hak masyarakat secara sistematis.

Kegiatan Pendaftaran Tanah

Kemungkinan cacat prosedur dan cacat administratif dalam proses pendaftaran tanah tidak diakomodasi. Seharusnya, jika ada kesalahan dalam kegiatan pendaftaran, dibuka ruang untuk pembatalan tanda bukti hak tersebut. Hal ini kontradiktif dengan pasal 49 dan 53, yang menyerahkan tanggung jawab kebenaran formal kepada pelaksana pendaftaran tanah.

Menutup Informasi Pertanahan

Dalam pengaturan tentang pendaftaran tanah, diatur bahwa masyarakat berhak mendapatkan informasi mengenai data pertanahan. Tetapi ada informasi yang dikecualikan, yaitu daftar nama pemilik hak atas tanah. Dalam konteks penyelesaian konflik agraria, menutup data tersebut sama dengan mempersulit penyelesaian konflik agraria.

Daftar nama pemilik hak atas tanah bukan salah satu informasi yang dikecualikan dalam UU Keterbukaan Informasi Publik. RUU ini dengan demikian bertentangan dengan UU Keterbukaan Informasi Publik, putusan Komisi Informasi Publik (KIP) dan Putusan Mahkamah Agung tentang keterbukaan informasi HGU.

Pengadaan Tanah untuk Investasi

Tujuan pembangunan menurut Pembukaan UUD 1945 salah satunya adalah untuk memajukan kesejahteraan umum. Di Pancasila terletak di sila ke-5 yaitu Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Sedangkan di pasal 33 berbunyi: Bumi, air, dan seluruh kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Maka, sudah jelas bahwa tujuan negara adalah untuk menyejahterakan rakyat, bukan kepentingan pengusaha/investor.

Reforma Agraria

Reforma agraria hanya dibahas dalam 5 pasal di RUU ini, dan masih seperti draft sebelumnya, ketentuan ini hanya formalitas/tempelan saja untuk sekedar ada. Apalagi aturan-aturan sebelumnya tidak membahas penyelesaian konflik agraria, perlindungan hak atas tanah masyarakat, dan yang terkait dengan reforma agraria. Maka, tidak ada yang bisa dikomentari lebih lanjut dari bagian ini.

Pengadilan Pertanahan

YLBHI memandang pemerintah tidak memahami permasalahan pertanahan di Indonesia, akar masalah, dan cara menyelesaikannya sehingga mengusulkan pengadilan pertanahan. Pembentukan pengadilan pertanahan di dalam RUU ini adalah hal yang sia-sia mengingat tidak ada perbedaan antara penyelesaian kasus tanah yang ada di pengadilan umum dengan pengadilan pertanahan. Akhirnya bisa diduga, pengadilan pertanahan akan menjadi proyek baru yang tidak berdampak apapun pada penyelesaian konflik pertanahan struktural.

Ancaman Pidana

Dalam draft terbaru ini terdapat 9 ancaman pidana. Tiga ketentuan di bawah ini berpotensi mengkriminalkan masyarakat yang sedang memperjuangkan hak atas tanahnya. Pasal 94 menyebutkan, masyarakat yang sedang menyuarakan/memperjuangkan kembalinya tanah dapat ditafsirkan sebagai melakukan permufakatan jahat yang mengakibatkan sengketa atau konflik pertanahan. Selain itu, ancaman kriminalisasi terhadap masyarakat yang mempertahankan tanahnya dari penggusuran juga terdapat dalam pasal 89.

Kemudian, pasal 87 yang memidanakan orang yang menggunakan dan memanfaatkan tanah tanpa izin yang berhak atau kuasanya. Hal ini bertentangan dengan pasal 21.

Dari pemaparan di atas, penulis menyimpulkan beberapa hal:

Pertama, ada upaya sistematis untuk menghilangkan hak-hak masyarakat atas tanah di antaranya melalui: menghilangkan hak membuka tanah, menghilangkan cara mendapatkan tanah Hak Milik menurut hukum adat, dan menghilangkan hak dalam proses pendaftaran tanah.

Kedua, upaya berlebihan mempermulus investasi dengan segala cara, utamanya mengatur jenis-jenis hak atas tanah, pengistimewaan HGU, menjadikan Hak Pengelolaan sebagai Hak Atas Tanah, perluasan Hak Pakai, membentuk Lembaga Pengelola Tanah, tak peduli harus menabrak dan melawan aturan di atasnya yaitu UUPA.

Ketiga, upaya terang benderang untuk menutup akses masyarakat atas tanah utamanya dengan menutup informasi kepemilikan hak atas tanah dan menutup akses terhadap pembatalan sertifikat atau tanda bukti hak yang cacat administratif.

Keempat, upaya memenjarakan masyarakat yang mempertahankan dan memperjuangkan hak atas tanahnya dengan cara menyuguhkan ancaman pidana yang tidak masuk akal.

Kelima, terdapat banyak pertentangan antara pasal yang satu dengan yang lain dalam RUU ini, bahkan yang mengatur hal yang sama.

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.